推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地，是促进城市发展用地从增量依赖向存量挖潜转变的关键抓手。
近年来，各地大力推动存量土地盘活利用，通过探路“工业上楼”、打造“智造空间”等路径，赋能存量变增量，推动传统产业转型升级，为新产业发展腾出空间。
多地探索存量工业用地二次开发
2023年底，上海制定并发布了《关于加强上海市产业用地综合绩效评估，促进节约集约用地的实施意见》等政策文件，构建了全国首个完整的产业用地评估技术体系——“REG”产业用地综合绩效评估指标体系，为低效用地的认定提供了清晰的规则与标准。今年4月，上海启动“两评估、一清单、一盘活”专项行动，通过对产业用地的“表现”进行打分，分类定制盘活路径。
今年7月，北京经济技术开发区在全市范围内首次创新工业用地履约监管模式，发布《亦庄新城工业用地项目城市更新实施细则》，提出通过签订土地利用协议实现工业用地闭环管理，为工业用地回购提供有效法律途径，保证回购权的有效性和可实现性。
今年11月，广州市规划和自然资源局印发《进一步优化审批服务机制惠企利民促进经济社会发展若干措施的通知》，明确提出一类物流仓储用地(W1)可以兼容一类工业用地(M1)，兼容后增加的一类物流仓储用地、一类工业用地建筑面积，不再增收土地出让金。此举旨在利用工业产业区块内闲置、低效的一类物流仓储用地，增加广州工业用地规划总量，提高工业项目承载力。
今年以来，浙江余姚则通过强化“亩均论英雄”理念，以提升亩均绩效、拓展发展空间为总体目标，推动工业用地二次开发。据了解，当地推出增容提质法、零星归宗法、村级共富法等八个主要模式，为企业提供更多二次开发的选择，并不断优化工业项目的规划条件，鼓励工业企业提升用地的容积率，构建了极简审批模式，优化助企服务。
以项目建设实现牵引带动
在探索盘活存量工业用地路径的过程中，如何依据地方实际情况、以项目建设发挥牵引带动效应，成为区域经济转型发展的关键。
2020年，作为一家经营铝塑板、铝单板、铝蜂窝板等建材产品的企业,位于上海市松江区车墩镇的雅泰集团响应传统制造业企业转型升级要求，将全部生产制造部分外迁，拟将该厂区打造成为一个集智能制造、时尚消费品、节能环保材料为核心的企业科技园区。
而如何推动工业用地集约化利用、专业化运营，成为企业待解的难题。雅泰集团相关人员表示，公司结合松江区及车墩镇的产业定位与导入要求，在2021年7月与联东集团签署合作协议，合力开发联东U谷·上海雅泰国际企业港，对现有厂房进行升级改造，通过提高园区容积率、建设高标准产业载体等手段，盘活企业存量资产，推进“工业上楼、打造智造空间”。
联东U谷·上海雅泰国际企业港探索盘活存量工业用地新模式。受访者供图
“园区充分发挥了桥梁作用，通过政策介绍、人才引进、资源对接等方式，让企业能够更安心地投身于研发创新中。”作为联东U谷·上海雅泰国际企业港引进的重点企业，上海栎智半导体科技有限公司总经理庄继军认为，依托G60科创走廊的资源优势，可以满足企业入驻后科技研发、成果转化的需求。
“规范化的园区管理和专业化的运营服务，为我们提供了行业供应链上的资源和上下游更及时的信息。”上海浪拓智能科技股份有限公司副总经理于海波表示，通过园区提供的对接平台，企业有了进一步扩产扩能的信心。
“项目总占地183亩，其中一期共3万平方米的产业载体，已于2023年10月开园交付。”上述工作人员介绍，雅泰将把这块原本税收低于2000万元的老旧厂区，建成以智能制造、精密电子、生物医药、新能源产业为主导的先进制造业产业集聚园区，项目整体建成达产后，预计每年可创造产值60亿元、税收达亿元以上。
创新模式重塑产业空间
“栽下梧桐树，引得凤凰来”。当前，促进城市发展用地从增量依赖向存量挖潜转变，需要进一步强化激励、创新模式。在松江区车墩镇党委书记高国相看来，推进老旧工业园区二次升级，要从区域实际出发，不断探索破解思路和创新路径。
“区域发展规划的落地，必然要依托物理空间的转型升级。而盘活存量工业用地，正是重塑产业发展空间的新机遇。”高国相介绍，通过资本运作、园区开发、集体主导、企业自主的思路，当地探索了“股权换地”模式、“以房换地”模式、集体主导的EPC模式和企业自主的灵活模式。
高国相认为，通过土地二次开发和“工业上楼”相结合，提升工业土地容积率，能够有效赋能类似雅泰集团这样的企业高效实现老旧厂房转型升级。联东U谷·上海雅泰国际企业港项目对雅泰产能转移后183亩存量用地实施再开发，容积率由原来的0.43左右提升至目前的2.0，为当地新增约23万平方米的高品质智造空间，为区域招商引资和企业落户发展提供了充足的增量发展空间。
据了解，截至2024年6月，项目已引进数家拟上市企业，园区整体规上企业占比 71%，国家高新技术企业占比 62%，专精特新企业占比43%。
作为项目的全流程运营管理单位，北京联东投资有限公司副总裁段朝晖介绍，在政府部门盘活存量工业用地政策的引导下，联东U谷·上海雅泰国际企业港项目形成了“政府整体统筹、实体企业投建、专业平台运营”的创新合作模式，通过硬件设施和园区配套的不断优化，提升产业承载力，推动产业升级。
“过去的运营思路，是依靠土地和园区引入企业。现在，我们依托精细化管理和数字化平台，实现了以企业需求为核心，定制化匹配园区空间和服务，从而更好地促进优质要素集聚，形成产业发展新动能。”段朝晖表示，通过助力企业资源对接和供应链整合，推动存量工业用地持续释放要素潜力，为区域经济发展和转型升级拓展新空间。
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